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以基层协商民主方式创新德宏乡村治理研究(下)

 来源:州纪委课题调研组      发布日期:2018年05月23日   

二、总体要求

(一)指导思想

坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,以社会需求和解决问题为导向,按照协商于民、协商为民的要求,针对乡村治理问题广泛开展协商,努力达成共识,凝聚各方力量,推动基层协商民主广泛多层制度化发展,充分调动各个主体参与乡村治理的积极性和主动性,健全完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,真正实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,努力打造共建共治共享的乡村治理格局,提高乡村治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平,为实现乡村振兴,建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的美丽幸福德宏乡村提供坚强保证。

(二)基本原则

——坚持党的领导、统筹发展。扎实推进基层党组织建设,不断提升基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,充分发挥基层党组织以基层协商民主方式创新乡村治理的领导核心作用,把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒,确保乡村治理始终保持正确政治方向。

——坚持以人为本、共治共享。坚持以人民为中心的发展思想,把服务群众、造福群众、振兴乡村,打造共建共治共享乡村治理格局作为出发点和落脚点,紧紧依靠群众,充分发动群众依法有序参与乡村治理,通过平等沟通、协商、协调、引导等方式解决乡村治理问题,让乡村治理成果惠及广大人民群众,实现人人参与、人人尽力、人人共享。

——坚持改革创新、适度超前。强化问题导向,着眼于优化乡村治理、激发乡村活力、推进协同共治、实现乡村振兴,坚持改革创新精神,加强对乡村治理、农村社会发展规律和基层协商民主理论的研究,创新方式方法,破除制约乡村治理的认识误区和制度障碍,以理论创新推动实践创新、制度创新。

——坚持依法治理、协商民主。运用法治思维和法治方式加强乡村治理,全面深入宣传贯彻国家法律法规,提高群众法治意识,健全完善乡村治理的法规体系和基层协商民主制度,使乡村治理有法可依、有法必依。充分发挥村规民约的规制作用,构建遵规守法、和谐有序的治理环境,不断破解乡村治理的难题。

——坚持因地制宜、突出特色。立足乡村自身资源禀赋、基础条件、人文特色等实际,科学研究确定乡村治理思路,实现顶层设计和基层实践有机结合,加快形成既有共性又有特色的乡村治理模式。尊重群众首创精神,鼓励群众紧密结合乡村实际,开展形式多样的基层协商民主,形成各具特色的乡村治理模式,推动乡村治理健康有序发展。

(三)主要目标

到2022年,德宏乡村治理体系更加健全完善,各治理主体的治理能力显著增强,基层党组织领导核心作用得到充分发挥;基层政府职责定位和发展思路更加清晰,发展举措更加完善,公共服务供给能力不断增强,依法行政能力全面提升;基层群众自治组织服务群众能力不断加强,群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的意识不断增强,主体作用得到充分发挥;社会组织更加健全,桥梁纽带作用得到进一步发挥;法治保障更加有力,依法治理的能力得到进一步提升,民主协商的意识更加深入人心,共建共治共享的乡村治理格局基本形成,各族群众的获得感、幸福感、安全感进一步提升。再经过5年的努力,到2027年,乡村治理体制更加成熟定型,各治理主体的治理能力更为精准全面、明显提升,众人的事情众人办,有事好商量在乡村蔚然成风,共建共治共享的乡村治理格局进一步巩固,为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑。

三、主要任务

(一)加强基层党组织建设,充分发挥党的领导核心作用

1. 把加强基层党组织建设贯穿乡村治理全过程。把加强和改进基层党组织建设作为贯穿乡村治理的主线,以改革创新精神探索加强和改进基层党的建设引领乡村治理的路径,不断巩固党的执政基础。一是加强和改进全州各基层党组织对乡村各类组织和各项工作的领导,健全党组织领导基层群众性自治组织开展工作的相关制度,充分发挥基层党组织总揽全局、协调各方的领导核心作用,依法组织村居民开展自治、进行民主协商,及时帮助解决基层群众自治中存在的困难和问题,确保党的路线方针政策在乡村落地生根。二是把政治建设摆在首位,积极引导基层党组织强化政治功能,自觉在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下履行职责、开展工作;推动管理和服务力量下沉,引导乡镇党委把工作重心转移到加强基层党组织建设,提供良好的公共服务、加强公共管理和公共安全工作上来,为经济社会发展提供良好公共环境。三是加强乡村学习型、创新型、服务型党组织建设,加强教育培训,推进“两学一做”学习教育常态化制度化,扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,着力提升服务能力和水平,用党的最新理论成果武装头脑、指导实践、推动工作,更好地服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。四是切实加强组织建设。高度重视极少数地方基层党组织“说话没人听、干事没人跟”问题,持续整顿软弱涣散基层党组织;严肃党内政治生活,健全“三会一课”制度,确保组织生活经常、严肃、认真;依法严厉打击乡匪村霸,严防他们干扰基层政权运行,把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。五是强化作风纪律建设。紧盯享乐主义和奢靡之风,克服形式主义和官僚主义,着力解决人民群众反映强烈的问题,推动中央八项规定精神在基层落地生根和党风政风、社风民风全面好转。深入开展纪律教育,深化运用监督执纪“四种形态”,用严明的纪律管全党、治全党,推动全面从严治党向基层延伸。

2. 切实加强党对基层协商民主的领导。从基层协商民主实践来看,协商民主要在基层真正发挥作用,必须始终坚持党的领导。全州各基层党组织要把基层协商民主工作纳入重要议事日程,切实加强对各个方面各个层次各个领域协商民主的领导,根据有关法律和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中共中央关于加强城乡社区协商的意见》精神,以及省州的有关要求,结合实际研究制定具体实施意见。一是明确协商内容。协商内容是指协商的议题或者协商要解决的问题,非常广泛,涵盖政治、经济、文化、社会、生态文明建设等方方面面,要根据我州各乡村经济社会发展实际,针对不同渠道、不同层次、不同地域特点,合理确定协商内容。协商内容主要包括:党和政府各项方针政策、重点工作部署在乡村落实的具体措施;乡村长期建设规划、年度工作计划;村民自治章程、村规民约等的制定和修改;城乡经济社会发展中涉及当地群众切身利益的公共事务、公益事业;当地群众反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷;法律法规和政策明确要求协商的事项;各类协商主体提出协商需求的事项。二是扩大协商主体。协商的主体是指协商活动的参与者,基层政府及其派出机关、村“三委”、村民小组、驻村单位、社会组织、群众以及其他利益相关方都可以作为协商主体。合理确定协商主体,进一步扩大协商的参与面非常重要,只有让各民族积极、踊跃参与协商,其协商的结果才能得到各族群众的支持和拥护。在具体实践中,涉及村公共事务和村民切身利益的事项,由村“两委”牵头,组织利益相关方进行协商。涉及两个以上行政村的重要事项,由乡镇党委牵头组织开展协商。人口较多的村民小组,在村党组织的领导下组织群众进行协商。专业性、技术性较强的事项,可以邀请相关专家学者、专业技术人员等进行论证评估。协商中应当重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表和“两代表一委员”,以及基层群团组织负责人参与。三是拓展协商形式。以基层协商民主创新德宏乡村治理,必须打造多样化的协商平台,拓展协商的形式,坚持村民会议、村民代表会议制度,结合参与主体情况和具体协商事项,可以采取村民议事会、村民理事会、村民决策听证、民主评议、实地调查、书面调查、专家论证等形式,以民情恳谈日、村民论坛、妇女之家等为平台,开展灵活多样的协商活动,广泛听取不同利益群体的意见。四是规范协商程序。协商的一般程序,首先,由基层党组织、群众自治组织在充分征求意见的基础上研究提出协商议题,确定参与协商的各类主体;其次,通过多种方式,向参与协商的各类主体提前通报协商内容和相关信息;再次,组织开展协商,参与人员围绕协商议题按照一定秩序发言表达意见和听取各方意见,确保各类主体充分发表意见建议,形成协商意见,并向社会公布。最后,组织实施协商成果,向协商主体、利益相关方和群众反馈落实情况等。五是注重成果转化。建立健全协商成果公开、采纳、落实和反馈机制,用好协商成果,确保协商效果。需要村一级落实的事项,村“两委”应当及时组织实施,落实情况在规定期限内通过村务公开栏、村微信公众号等渠道公开,接受群众监督。受政府或有关部门委托的协商事项,协商结果要及时向政府或有关部门报告,基层政府和有关部门要认真研究吸纳,并以适当方式反馈。

(二)创新政府治理方式,充分发挥政府的主导作用

1. 制定乡村治理权责清单。政府在乡村治理中发挥主导作用,乡村治理得如何,在很大程度上取决于政府的职责是否清晰、职能是否得到有效发挥。全州各县市应按照条块结合、以块为主的原则,制定县市职能部门、乡镇(街道、农场)在乡村治理方面的权力清单和责任清单,依法厘清乡镇、街道、农场、村居民委员会权责边界,明确村居民委员会承担的工作事项清单以及协助政府的工作事项清单,进一步理顺乡镇、街道、农场与村居民委员会的关系。上述工作事项之外的其他事项,乡镇、街道、农场可通过向村居民委员会、社会组织、企业等购买服务方式提供。

2. 切实加强事中事后监管。基层政府要按照转变职能、理顺关系、提高效能、依法行政的要求,全面正确履行职能,切实履行乡村治理主导职责,健全完善考核机制,推动政府职能向加强事中事后监管,不断优化政务服务,创造良好发展环境;着力增加乡村公共服务供给,切实抓好教育、文化、体育、卫生、就业、社会保障等民生工作,提供优质公共服务,推进乡村公共服务均等化;坚持有事多协商,遇事多协商,做事多协商,不断化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定和公平正义等方面转变,建设服务型、法治型、效能型、廉洁型政府,不断增强公信力、执行力。

3. 强化乡村治理政策支持。改革开放以来,我州农村的迅速发展,得益于国家的优惠政策。政策作为国家为实现一定目标和任务而制定的活动计划和行为准则,随着改革开放的深入推进和中国特色社会主义进入新时代,日益成为影响群众日常生活和命运的关键因素。全州各基层政府要切实担负起乡村治理的责任,加强对乡村治理的政策支持、能力建设指导,加强对村居民委员会建设的指导规范,不断提高依法指导乡村治理的能力和水平。

4. 建立协商民主反馈机制。坚持民主决策、依法决策、科学决策,扎实开展政府决策协商,重大决策事项除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不得公开的事项外,基层政府应通过广播电视、微信、宣传栏等向社会公示,凡是涉及专业性、技术性问题的,及其听取有关专家学者的意见;凡是涉及职工、妇女儿童、青少年、残疾人、老年人等特定群体权益的,注意听取相关人民团体和社会组织的意见,为各族群众参与政府决策协商提供更加顺畅的渠道。同时,积极探索制定并公开决策协商事项目录,凡是法律法规规章要求公开的事项,都应列入目录予以公开;凡列入目录的事项,都必须进行充分协商;对未列入目录的事项,需要协商的,也应当根据实际需要进行协商。各级党委政府要根据年度工作重点研究并确定协商议题,及时整理各族群众提出的意见和建议并认真研究,建立和完善协商成果的采纳和反馈机制。

(三)激发社会组织活力,充分发挥社会组织的桥梁纽带作用

1. 大力支持农村社会组织发展。社会组织在增加和带动就业、反映社会诉求、调解矛盾纠纷、推动乡村治理等方面日益发挥着重要作用。全州各级党委政府要高度重视社会组织建设,采取有力措施,切实降低社会组织登记门槛,按照社会化、专业化、市场化的原则,大力发展在乡村开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐、禁毒防艾、邻里互助及农村生产技术服务等活动的社会组织,加大对各类社会组织的扶持力度,促进社会组织与经济社会协同发展、健康有序发展,充分发挥社会组织的桥梁纽带作用,实现政府和社会组织的合作共治。

2. 积极培育农民专业合作社。积极转变农业生产方式,引导和鼓励农民进行土地流转,扩大土地流转规模,鼓励支持发展土地流转等农民专业合作社和村级服务组织,发展特色养殖和种植,依托合作组织抱团闯市场增效益。鼓励支持发展专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营,通过创品牌、扩路子,努力实现农产品最大效益,真正带动农民增收。积极引导、鼓励支持专业合作社通过基层协商民主的方式解决利益纠纷问题。

3. 鼓励支持社会组织充分发挥作用。正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,取消不必要的行政控制,加快形成现代化社会组织体制,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。凡是适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。坚持党的领导和政府依法管理,健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道。强化社会组织成员的社会责任感,使其明确组织的属性和社会价值,积极树立良好的社会服务意识。切实加强对社会组织的监督管理,确保其健康有序发展。

4. 引导社会组织有序开展基层协商民主。着力提高社会组织成员的专业化水平和民主协商能力,引导社会组织以基层协商民主的方式,积极参与乡村事务、集体事务和社会公益性事业,找到群众意愿和要求的最大公约数,达成共识、凝聚力量、推动发展。同时,引导驻村社机关企事业单位、其他社会力量和市场主体参与乡村治理,充分发挥驻村干部素质高、能力强的优势,积极参与基层民主协商,努力为“乡村振兴”战略的实施作出贡献。

(四)高度重视基层自治,充分发挥群众参与的基础作用

1. 健全基层群众自治机制。进一步加强基层群众性自治组织规范化建设,增强基层社会自治功能,扎实开展基层协商民主,扩大群众参与范围和途径,利用村民议事会、村民理事会、听证会、民主恳谈会、板凳夜话等多种方式激发、培育群众的权利意识、参与意识,在开始阶段尽可能选取一些与大多数群众利益直接相关的事务进行协商,在协商过程中鼓励群众畅所欲言,逐步引导群众主动了解、主动参与。对协商结果尽快形成决策,并抓好落实,让群众看到协商带来的效果,从而提高再次参与协商的积极性和主动性,使他们真正认识到权利靠参与来维护,民主靠参与来实现,在不断实践中培养和提升群众参与民主决策、民主监督、民主管理的能力,努力实现民事民议、民事民办、民事民管,实现政府治理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

2. 完善村社民主选举制度。严格贯彻落实《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》等法律法规,紧密结合地方实际,进一步完善村社民主选举制度,对健全选举工作机构、规范选民登记程序、提名酝酿候选人、完善选举程序以及罢免、辞职、职务终止和补选、相关部门和人员的法律责任等作出具体规定,切实保障村居民民主选举权利,提高群众主人翁的意识。

3. 充分发挥村居务监督委员会作用。认真贯彻落实中共中央、国务院办公厅《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》,进一步明确村居务监督委员会的职责权限、监督内容、工作方式,全面加强和改进村居务监督工作,督促村居务监督委员会切实加强对村务决策和公开、村级财产管理、村工程项目建设、惠农政策措施落实、基层协商民主开展情况的监督,促进党务、政务和村务公开,进一步保障群众的知情权和监督权;促进农村集体“三资”规范管理、扶贫等惠农政策有效落实,保证权力在阳光下运行;促进基层协商民主依法开展、有序进行,进一步保障群众参与权。

4. 充分发挥村规民约在乡村治理中的积极作用。村规民约作为介于法律与道德之间的自治规范,是全体村民共同意志的体现,是村民自我管理、自我教育、自我约束的行为准则,具有教育引导和约束惩戒作用。全州各基层党组织应高度重视村规民约建设,引导村委会、村民小组通过协商民主的形式,制定符合实际的村规民约,弘扬公序良俗,促进法治、德治、自治有机融合。

5. 切实加大宣传教育力度。通过电视、报纸、网络、发放宣传单等方式特别是微信的形式,以及宣传手册、戏曲文艺、讲座培训等群众熟知的形式开展民主政治和协商民主宣传教育活动,比如阿昌山歌、傣戏等,提高群众对以基层协商民主的方式参与乡村治理的认知水平,以及参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的积极性、主动性。

(五)加强思想道德建设,充分发挥社会主义核心价值观的引领作用

1. 广泛开展理想信念教育。深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育,弘扬民族精神和时代精神,加强爱国主义、集体主义、社会主义教育,引导群众树立正确的历史观、民族观、国家观。深入实施公民道德建设工程,重视发挥道德教化作用,推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设,注重发现和宣传乡村道德模范,大力褒奖善行义举,用身边事教育身边人,激励和引导全州群众向上向善、孝老爱亲,忠于祖国、忠于人民。认真开展社会主义精神文明创建活动,大力发展乡村志愿服务,形成与邻为善、与邻为伴、守望相助的良好社区氛围。普及科学知识,开展移风易俗、弘扬时代新风行动,抵制腐朽落后文化侵蚀。

2. 培育和践行社会主义核心价值观。充分发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建的引领作用,积极开展社会主义核心价值观宣传教育,壮大主流思想舆论阵地,增强人民群众的认同感、归属感和责任感、荣誉感,激发广泛的社会共鸣,把社会主义核心价值观融入社会发展各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯。引导村居民委员会、村居民小组等将社会主义核心价值观融入村规民约,内化为群众的道德情感,外化为服务社会的自觉行动。

四、保障措施

(一)组织保障

全州各级党委政府要充分认识加强德宏乡村治理的重大意义,把乡村治理工作纳入总体工作部署和重要议事日程,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理工作格局,以基层协商民主方式创新乡村治理,做到协商于决策之前和决策实施之中,根据各方面的意见和建议来决定和调整关于乡村治理的各项决策和工作,使决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。各县市党委政府要建立健全相应工作机制,建立研究决定以基层协商民主方式创新乡村治理工作重大事项制度,定期研究乡村治理工作,抓好统筹指导、组织协调、资源整合和督促检查等工作。各县市党委书记要认真履行第一责任人职责,乡镇、街道、农场党委书记要履行好直接责任人职责,带头学习掌握乡村治理和协商民主理论知识,熟悉以基层协商民主推进乡村治理创新的工作方法,切实扛起乡村治理的责任,做到守土有责、守土负责、守土尽责。村社党组织要加强对乡村治理的组织领导,以基层协商民主的方式及时研究乡村治理中的困难和问题,及时向乡镇、街道、农场党委和政府提出工作建议。

(二)经费保障

全州各有关部门要进一步加大财政保障力度,统筹使用各级各部门投入乡村的相关资金,提高资金使用绩效,支持好乡村治理各项工作。创新乡村治理资金使用机制,有序引导群众以基层协商民主的方式参与确定资金使用方向和服务项目,把项目的选择权、资金的使用权、项目的监督权交给群众讨论,在项目选定、项目实施管理、项目验收等过程中,都要充分发扬民主,广泛进行协商,让群众在参与中增强主体作用。各县市、乡镇、街道、农场要进一步加大支持力度,通过村级组织运转经费保障机制等现有渠道,为群众开展协商活动提供必要条件和资金。有条件的地方,可通过村居民会议或村居民代表会议讨论决定,对符合规定且受村居民委员会委托组织群众协商的人员,给予适当误工补贴,并按照村居务公开的要求予以公示。

(三)人才保障

州、县市组织人事部门要高度重视乡镇、街道、农场干部队伍建设,选优配强乡镇、街道、农场党政正职。要将乡村队伍建设特别是村社干部队伍建设纳入人才发展规划,建设一支素质优良的专业化队伍。加强村党组织带头人队伍建设,选优配强村党组织书记,进一步加大从村党组织书记中招录公务员和事业编制人员力度,注重把优秀村社党总支书记选拔到乡镇、街道领导岗位。扎实做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作,做到软弱涣散的村级党组织第一书记全覆盖。加强对乡村干部的教育培训,提高他们依法办事、执行政策和服务群众能力。下大力气抓好村干部报酬待遇落实,当务之急是将村“三委”成员的待遇由目前的1400元左右提高到3000元以上,并随财政经常性收入的增长适时调整。同时,对村集体经济发展好的,经村民同意,可根据村集体经济年收益情况,给村“三委”成员一定奖励和补贴,进一步调动村干部工作积极性。

(四)法治保障

加快乡村治理法治建设步伐,建议国家尽快修订《城市居民委员会组织法》,研究制定乡村治理的相关行政法规;健全完善社会组织法律法规,加快社会组织立法进程,及时研究制定指导、规范各类社会组织发展的基本法律——《社会组织法》,对组织成立的注册方式和监督管理做出更为细致、合理的法律规定,清楚界定社会组织的性质、职能、责任、权利和义务,切实保障社会组织的合法权益,实行依法监管。全州有关部门要深入开展法治宣传教育和法律进机关、进农村、进社区、进军营、进学校、进企业活动,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。

(作者:贺勇 刀承贤 杨秉寰 罗炳智 杨晓兰 杨新旺 杨珍珍 杨永柱 郭家恒 编辑:政研室)

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