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以基层协商民主方式创新德宏乡村治理研究(上)

 来源:州纪委课题组      发布日期:2018年05月22日   

党的十九大报告指出,要加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局,并提出了实施乡村振兴战略,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系等具体要求。乡村治理是通过一定的方式对乡村基础设施、生态环境、村镇布局、培育产业、公共服务等资源进行合理配置和有效供给,促进乡村经济社会发展和环境状况改善,以期提高广大村居民生活水平,不断加强基层治理的活动。乡村治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的基础,是一项复杂的系统工程,需要社会各方力量积极参与。基层协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式。当前,以基层协商民主方式创新乡村治理,打造共建共治共享的社会治理格局,已成为各级党委政府和干部群众共同的紧迫任务,对完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理水平,实现政府治理、社会调节、村民自治良性互动,具有深远历史意义与重大现实意义。

一、基础条件

(一)重大意义

1. 有利于扩大公民有序政治参与,更好实现人民当家作主的权利

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。随着我州乡村经济社会不断发展和民主政治建设深入推进,人民群众参与集体事务、乡村事务的意识不断增强,当家作主的愿望越来越强烈。村委会作为基层群众性自治组织,本应代表和维护村民利益,但由于我州“乡政”与“村治”衔接互动不足,关系失范突出,现实中村委会却更多的倾向于站在政府一边,致使人民当家作主的权利得不到充分保障。基层协商民主的主体是人民,本质是体现和实现人民当家作主,要旨是重大问题经人民讨论,强调每个利益主体自由表达意愿,平等参与、对话、协商和共识的达成。在协商过程中,通过引导不同利益群体有序参与、平等建言、广泛监督,从而增进各方之间的理解,达成共识,规避因利益博弈而带来的无谓争论,有效形成人民群众广泛参与乡村治理的体制机制,解决群众在政治生活和乡村治理中无法真正参与其中的问题,更好地保障群众参与经济事务、文化事务、社会事务等的权利,以及民主决策、民主监督、民主管理的权利,真正实现人民当家作主。

2. 有利于保持党同人民群众的血肉联系,巩固和扩大党的执政基础

社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。以基层协商民主方式创新德宏乡村治理,在强调党委领导、政府负责的前提下,充分发挥基层自治组织作用和群众的主体作用,针对乡村治理中群众反映强烈、迫切要求解决的困难问题,在人民群众中广泛开展协商,从形式到内容、从程序到结果都体现了协商为民、为民协商的原则,这与我们党的群众路线高度契合,以群策群力、协同共治实现乡村治理的优化,让群众共享发展成果,一方面可以加强和改进党的领导,提高党的执政能力;另一方面增强了群众获得感和对政府的认同感,保持党同人民群众的血肉联系。同时,通过决策前、决策中的协商,强化过程监督,可以防控廉政风险,从而有效防止基层权力寻租侵害群众利益,厚植党的执政基础。

3. 有利于促进科学民主决策,推进乡村治理体系和治理能力现代化

科学民主决策是提升乡村治理能力的前提。协商的过程,既是广泛听取各种不同声音、充分吸收有益意见建议的过程,也是让各族群众了解和接受党的政治主张和路线方针政策的过程。协商民主蕴含了平等、合作、参与、协商的精神,协商过程中,在协商主体平等的前提下,使各种不同的意愿尽量充分表达出来,围绕乡村治理中的重大决策,广开言路,使得各方的利益诉求,都可以通过协商渠道得到较为综合全面的反映,从而最大程度地反映照顾和整合各方面利益,实现基层群众的民主权利和利益的最大化。基层协商民主过程,既反映多数人的普遍愿望,又吸纳少数人的合理主张;既听取支持的、一致的意见,又听取批评的、不同的声音。通过协商,从不同的利益诉求中通过比较作出取舍,尽可能就共同性问题取得一致意见,从而最大程度地吸纳各利益主体的意愿和建议,促进科学民主决策,推进乡村治理体系和治理能力现代化。

4. 有利于化解矛盾纠纷,维护边疆民族地区和谐稳定

近年来,随着改革开放的深入推进,我州经济社会发生深刻变化,利益主体更加多元,利益诉求更加多样,乡村存在着各种利益格局,诸多不和谐的新问题、新情况不断涌现。尤其是利益分配不合理问题日趋凸现,如脱贫攻坚建档立卡户的评定、土地征用、移民搬迁和低保等社会福利分配等,矛盾和利益冲突直接或间接地引发党群干群关系紧张,村民邻里之间关系恶化等问题。基层协商民主以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为主要内容,以承认利益多元为前提,主张协调各方利益,通过平等沟通、对话、协调,能够深化认识,消除误解,增进理解,找出最大公约数,形成各方都易接收的方案。以基层协商民主方式创新德宏乡村治理,能有效避免大量的社会矛盾和冲突,可以更好地协调乡村社会关系、规范乡村社会行为、促进乡村社会公正、维护边疆民族地区和谐稳定。

(二)发展现状

我州乡村治理情况总体上是好的,近年来州委、州政府高度重视社会秩序的维护和建设,始终把乡村治理摆在十分重要的位置,团结带领全州各族干部群众,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,坚持以基层党组织建设为关键,以政府治理为主导,以法治为保障,积极发挥社会组织的桥梁纽带作用和群众参与的基础作用,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体制,通过努力,政府治理和社会自我调节、村居民自治良性互动的基层社会治理体系逐步形成,各族群众获得感、安全感不断增强。

在长期的实践中,受多元文化的影响,各族群众探索出了一些具有德宏特点、民族特色、务实管用的好做法,乡村在党总支、党支部的领导下,主要由族长、头人或寨头等进行协同治理,比如,傣族村寨的“贺露”,俗称“老人头”;景颇族村寨的享有本寨官种盛名之后裔代表、寨中德高望重的长者智者;傈僳族村寨的族长或头人,每个少数民族村寨都会有一个或者几个这样上了一定年纪的人,德高望重,他们在群众中有很高的威信和号召力,村寨内很多重要事情村组干部都会先征求他们的意见,请他们做群众工作,诸如村里修路、修桥和开展宗教活动时让出钱出力,选举时让群众投票等,调解山林、土地、家庭、领里等纠纷都要请他们出面,他们在政府触及不到的地方处理矛盾纠纷、维系村寨社会秩序,有效地起到了稳定乡村社会的作用,成为政府力量的有益补充。他们协助党委、政府进行乡村治理,主要是依靠习惯法、宗教教义和村规民约进行。一是依照习惯法进行乡村治理。我州的景颇族村寨一般多按祖先制定的原始习惯法“统德拉”进行乡村治理。“通德拉”是景颇语的汉语音译,汉语意为按照景颇人的传统即约定俗成的不成文法,也可意为阿公祖传下来的做人的道理。“通德拉”是景颇族人民长期以来共同遵守的日常行为规范和矛盾纠纷的解决办法,无论是过去还是现在,景颇族若遇到纠纷,仍然会想到求助于本民族的习惯法“通德拉”进行解决。二是依照宗教教义进行乡村治理。我州傣族全民信仰小乘佛教,小乘佛教教义中的“五戒”:不杀生、不淫乱、不偷盗、不饮的伦理道德观念对维护社会稳定起到了积极作用,“老人头”在频繁的佛事活动中负责用傣文讲佛经,对傣族群众产生了潜移默化的影响。与此同时,随着基督教在景颇族、傈僳族内部的传播,也有一些景颇族、傈僳族根据基督教教义,比如孝敬父母、不可奸淫、不可偷盗等调解矛盾纠纷,通过教会中的长老主持纠纷解决。三是依照村规民约进行乡村治理。2005年,我州开展了第一轮禁毒防艾人民战争,州、县各单位都派出了工作队驻村开展工作,为打赢禁毒防艾攻坚战,基本上每个村寨都制定了村规民约,村规民约的内容大同小异,主要内容为:伦理道德、文明礼貌、发展生产、改善生活、禁毒防艾、遵纪守法、做合格公民、田园山界、违法严惩等。比如,芒市三台山乡帮外村三个德昂族村寨的村规民约规定:“禁止赌博、吸毒、贩毒,集中赌博及参赌者罚款人民币500元—1000元人民币,吸食毒品者罚款2000—3000元人民币,贩毒者报送公安机关处理。”“出现偷盗行为的按情节轻重处罚,如一只鸡,罚300元;一条狗,罚500元;一颗竹子,罚50元。” 村规民约是村民共同认可的,是村民实施村民自治的基本依据,对我州乡村社会稳定起到了积极作用。

(三)存在问题

1. 基层党组织战斗堡垒作用发挥得不够。一是思想观念转变不到位。有的基层党组织对于如何抓好乡村治理心中没底,领导方式、工作方法还未转变,不懂得以基层协商民主方式处理乡村治理问题,仍然采取过去维稳的社会管理方式进行乡村治理,自上而下、依靠强制力量的维稳导致问题积累和社会矛盾激化;有的虽然认识到基层协商民主的重要作用,但对协商重视不够、办法不多,协商形式大于内容,随意性比较大。二是基层党组织软弱涣散。有的基层党组织特别是边远农村的基层党组织缺乏战斗力和凝聚力,“说话没人听、干事没人跟”,有时号召力还不如一些宗教组织;党组织书记选拔难度大,特别是贫困地区和边远山区,由于村集体经济薄弱,村干部待遇低,普遍存在着“能者看不上、弱者干不了”的现象,选拔出来的党组织书记带领群众致富能力不强,在调解矛盾纠纷方面办法不多。三是农村党员的教育管理有待加强。有的基层党组织不按期换届,发展党员程序不规范,个别党组织甚至还存在对党员跟踪管理不到位、致使党员多年不交党费的情况;有的基层党组织书记“三会一课”等流于形式,甚至长期不组织开展;有的农村党员把党员身份不当回事,不积极履行党员义务,不参加组织生活,党员先锋模范作用发挥得不够。

2. 政府主导作用有待进一步加强。一是政府职能转变不到位。目前,我州基层政府还承担了许多不该管、管不好,也管不了的事情,政府“越位”“错位”“缺位”现象不同程度存在,政府与村居民委员会的权责边界不够清晰,政府职能权限有待进一步厘清,尤其是政府驾驭市场经济的能力不足,在市场监管、社会管理和公共服务等领域责任承担不够,教育、医疗、文化等基本公共服务相对短缺且分配失衡,特别是山区乡镇、边远农村更是如此。二是政策决策还不够科学合理。政府决策机制不健全,目前,我州各基层政府决策缺乏有效监督,对重大行政决策失误问责不够,致使政府决策随意性较大。此外,政策决策协商落实不到位,决策及时听取专家、学者、群众及社会组织的渠道还不畅通,科学决策、民主决策、依法决策的能力和水平有待提高。三是政府治理方式相对简单。由于受几千年封建专制传统和政治、经济体制等方面弊端的影响,我州一些地方的基层党员干部还没有完全从管制行政的理念中真正转变过来,奉行“搞定就是稳定,摆平就是水平”观念,乡村治理带有浓厚的人治色彩,按长官意志办事、权大于法的现象不同程度存在。部分基层政府的党员干部调处矛盾纠纷的办法简单粗暴,不懂得以基层协商民主的方式,通过平等对话、平等沟通来解决问题。同时,法治意识不够强,不善于通过法律途径来解决各类矛盾纠纷,征地拆迁、环境污染、扶贫开发矛盾纠纷中,群众越级赴昆进京上访居高不下。以扶贫工作为例,2016年1月至2017年5月,全州共有37批64人次群众赴昆进京上访,成为当前我州越级赴昆进京上访的主要群体。四是政绩考核机制不够科学。目前,我州各级政府还缺乏科学合理的政绩考核指标体系,基层政府官员抓经济建设的时候多,抓社会治理的时候少。五是“乡政”与“村治”的关系失范。我州农村实行村民自治后,乡镇政府与村“两委”从“领导与被领导”的关系,转变成了“指导与被指导、协助与被协助”的关系。但在现实中,“附属行政化”的倾向经常存在,乡镇政府过多地干预村民自治权利,变“指导”为“领导”、“协助”为“服从”,使村委会成为了其下属机构或附属行政组织,导致村委会功能弱化;乡镇政府进行乡村治理,仍然普遍通过干预村委会职权范围的事务,通过行政控制来实现,与各村委会签订目标责任书,下达硬性任务。据不完全统计,目前,全州各乡政府每年与村委会签订的责任书至少在20个以上。

3. 社会组织不发达致使社会协同乏力。一是社会组织生长受限致。截止2017年11月,全州在民政部门登记的社会组织共有564个,其中社会团体445个、民办非企业单位119个。我州乡村社会组织主要有:村民理事会、农民专业合作社和各类涉农行业协会等,比如芒市三台山乡有:村民理事会、老年体协、共青团、妇代会、民兵、护村队、养牛专业合作社和茶叶、坚果、咖啡种植专业合作社等。由于我州社会组织的登记门槛相对偏高,大量社会组织由于业务主管单位难找,无法进行登记,处于无序发展的状态。二是社会组织的行政化倾向严重。大部分社会组织挂靠政府部门,使其发展目标、功能定位和运行模式出现偏差,限制了农村社会力量的良性生长和社会组织协同社会管理功能的有效发挥。三是监督管理不到位。当前,我国的社会组织实行的是“双重管理”审批登记制度,即成立社会组织需要先后经过业务主管单位和登记管理机关批准,这种管理制度实际上是一种“重登记、轻管理”的做法,注重对入口的管理,放松对日常的监管。四是法律制度缺失。目前,我国行政法规对社会组织的性质、地位、权利、责任进行了较为明确的规定,如《社会团体登记管理条例》等,但现行法律体系中没有关于社会组织的一般性法律,致使社会组织的成长缺乏制度保障。

4. 群众参与不足导致村民自治权利“悬空”。一是群众参与村民自治不足。受家庭经济条件、文化教育程度的影响,有的群众对村集体事务态度冷漠,有的甚至不知道自己在村民自治中有参与决策、管理和监督的权利,一些群众政治参与出现利益化倾向,对涉及个人利益的事项参与多,对涉及集体利益的事项参与少。同时,个别地方家族宗族势力抬头,影响农民的正常政治参与。此外,随着农村社会分化加剧,村民将精力和心思放在发家致富上,有的对公共事务关注度降低。二是村民自治健康发展受到制约。目前,我州农村许多青壮劳动力选择进城务工,剩下的多是一些老人、妇女和儿童,思想觉悟和能力水平有限,对村民自治热情不高,导致乡村治理人才短缺和社会治理主体明显弱化。这些年来,随着乡村经济的发展,情况有所好转,但大部分乡村治理精英仍然流失在外,乡村空心化对群众自治带来的影响不可低估。同时,随着生活水平的提高,许多村民的道德水平和文明素质没有随之提升,精神文化缺失,崇尚享乐、吸食毒品、赌博成瘾、离婚骤增等现象不容忽视。三是群众参与的渠道相对较窄。村民自治本身就是群众参与乡村治理的主要形式,但在实际运作时,由于乡镇政府自身的趋利动机、管控思维和村民自治配套制度的不健全,导致村民参与渠道相对狭窄、参与方式相对单一和参与组织性不强,致使村民自治出现一定程度的“异化”,这就导致村民自治的制度运行未能充分发挥群众参与的平台作用,群众参与社会管理明显不足。四是村级民主决策制度落实不到位。近年来,我州大部分村“两委”不断建立健全民主决策、民主管理制度,但部分村“两委”建立的制度规定流于形式,一方面,支书“一言堂”盛行,村里的大小事都由支书说了算;另一方面,干部替代群众“做主”,在涉及村寨的重大问题上,村干部往往凭借个人的主观意识去决定是否召开村民代表大会,是否通过一事一议或“四议两公开”,影响了群众参与自治的积极性。五是民主监督乏力导致村权“失控”。监督意识薄弱,对村民而言,不愿主动行使监督权利,只有当自身利益受到损害时才行使;就村干部而言,部分干部只对上级领导负责,不愿接受群众的监督。同时,有的党务、村居务不公开或选择性公开,村民知情权、监督权得不到保障。村居务监督委员会作用发挥不明显,成员素质相对偏低,不敢监督、不会监督的情况普遍存在。上级监督太远,群众监督太软,导致基层干部违纪违法行为时有发生。党的十八大以来,全州纪检监察机关共查处农村基层党员干部违规违纪问题316件337人。

(4)面临机遇

1. 各级党委政府高度重视。党中央高度重视社会治理问题,党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的任务,强调改进社会治理方式,最大限度增加和谐因素,提高社会治理水平。用“社会治理”代替“社会管理”,是我们党社会管理理念的重要转变,是对国家治理体系和治理能力现代化的积极实践。在此基础上,十八届五中全会又进一步提出“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局”。从“创新社会治理体制”到“构建共建共享的社会治理格局”,反映了我们党对社会治理理念、体制、机制和规律的认识进一步深化。党的十九大报告指出:“打造共建共治共享的社会治理格局。”从“共建共享”到“共建共治共享”,表明我们党对社会治理的认识达到了新的高度,有力彰显了社会治理的实践逻辑。省第十次党代会报告指出:“要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,构建全民共建共享的社会治理格局。”州第七次党代会提出:“深入推进社会治安综合治理,进一步加强外籍人员服务管理工作,依法严厉打击各类违法犯罪活动。”州委七届四次全会提出:“积极推动协商民主广泛、多层、制度化发展。”“创新开展社会治安综合治理,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这些要求,充分体现了中央和省州加强和创新社会治理,不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,打造共建共治共享的社会治理格局,维护社会和谐稳定,确保国家长治久安、人民安居乐业的鲜明态度,为德宏创新乡村治理指明了方向。

2. 群众参与愿望十分强烈。党的十八大以来,随着改革开放的深入推进,在经济快速发展的同时,我州各族群众生活显著改善,农村常住居民人均可支配收入由2012年的5239元增长到2017年9482元,增长80.1%;城镇常住居民人均可支配收入由2012年的17150元增长到2017年26938元,增长57.07%,人民生活总体实现了小康,具有了更多的获得感。随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,全州各族群众美好生活需要日益广泛,呈现多样化、多层次、多方面的特点,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活,谋发展、思发展的愿望十分强烈,政治意识、民主意识和利益意识、公共意识开始觉醒。全州各族群众在追求、关心个人利益的同时,也十分关心乡村公共秩序、公共环境、公共福利以及公共资源的管理、分配,期盼社会长期和谐稳定、国家长治久安和人民安居乐业,参与乡村治理的自觉性、主动性不断提高。

3. 先进地区经验可供借鉴。改革开放以来,协商民主理论与基层民主制度相结合,兴起了许多基层协商民主实践形式。以基层协商民主创新乡村治理,比较典型的有:浙江省温岭民主恳谈会、江西村落社区建设、湖南临澧县“板凳夜话”等。一是温岭民主恳谈会。温岭民主恳谈会是协商民主在乡村治理中推行的最有影响的实践形式,其将民主恳谈广泛运用于乡村层面。在村一级,议题范围涉及村民自治过程中的重要问题,如村民自治章程、村规民约的制定和修改,村财务收支情况,村集体资金使用安排等。在乡镇层面,议题主要有经济社会发展规划的编制和调整;政府投资的较大工程建设项目;以及群众普遍关注或反映强烈的重要事项。参加民主恳谈活动的人员,一般是与讨论事项相关的利益群众、个人和“两代表一委员”。恳谈会召开遵循程序:首先是通报议题缘由及初步意见或方案;其次是辩论发言,再次是提交领导班子会议集体研究,对本次民主恳谈会的讨论事项做出决定。二是江西村落社区建设。基本做法是以自然村和村民小组为自治单元,在自然村成立社区志愿者协会,吸收农村老党员、老干部、老教师、老劳模、老复员退伍军人“五老”人员,下设社会互助救助站、公益事业服务站、卫生环境管理站、文体活动联络站、民间纠纷调解站和经济建设工作站,管理村落事务。在实践中,建立了村落社区事务通报、重要工作征询意见、民主评议等制度,将基层协商民主“下沉”到自然村,形成遇事好协商的村民自治传统。三是临澧“板凳夜话”。“板凳夜话”是临澧县群众在村民自治中形成的一种民主议事形式,具体做法是,利用晚上村民都在家的时间,召开“两委”联席会、村民代表会、户长会,由村“两委”班子成员或小组长充当召集人,根据议题,就近选取一个农户,晴天在室外、雨天在室内,春秋两季可围坐夜话,夏季可乘凉夜话,冬季可围炉夜话,大家坐着板凳当面讨论并解决村内道路建设、财务收支、低保评议、惠农资金发放等问题,有效解决了村民参会难、议事难的问题,极大地增强了群众对公共事务的参与度。(未完待续)


(作者:贺勇 刀承贤 杨秉寰 罗炳智 杨晓兰 杨新旺 杨珍珍 杨永柱 郭家恒 编辑:政研室)

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